הנשיא א' ברק:
האם הפחתת שיעור קצבאות הזקנה בחוק תכנית החירום הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2002 ו-2003), התשס"ב-2002 (להלן: חוק תכנית החירום הכלכלית) היא חוקתית - זו השאלה הניצבת לפנינו.
התשתית העובדתית
1. חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) קובע תשלום קצבת זקנה בשיעור 16% מהשכר הממוצע. ביום 5.6.2002 נחקק חוק התכנית הכלכלית ובו, בין היתר, סעיפים 2 ו-10(א) העומדים במוקד העתירה. סעיף 2 לחוק זה מאריך את תקופת ההקפאה של עדכון קצבאות הזקנה ביחס לשכר הממוצע במשק גם לשנת 2003 (כאשר ההקפאה לגבי שנת 2002, ביחס לינואר 2001, נקבעה בסעיף 37 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002). סעיף 10(א) לחוק התכנית הכלכלית, שנחקק כהוראת שעה, הפחית את קצבת הזקנה בשיעור של ארבעה אחוזים.
2. העותרים 1-5 נמנים על אוכלוסיית מקבלי קצבת הזקנה. הם אינם נהנים מתשלומי פנסיה. העותרים 2 ו-3, זוג נשוי, מצהירים כי אין ברשותם מקור הכנסה נוסף מלבד קצבת הזקנה. העותרת 6 מייצגת את ציבור הגמלאים בישראל ופועלת לקידום רווחתם של אוכלוסיית הגמלאים. העותרות 7-9 הינן עמותות ציבוריות העוסקות, בין היתר, במתן סיוע לאוכלוסיות מועטות יכולת כלכלית ובקידומן של זכויות חברתיות.
טענות הצדדים
3. בעקבות חקיקת סעיפים אלה עומדת קצבת הזקנה על פחות מ-16% מהשכר הממוצע במשק לחודש ינואר 2001. המשמעות הכספית של הקיצוץ הגלום בחוק התכנית הכלכלית, במונחי שנת 2003, היא בהעמדת קצבת הזקנה על 1,069 ש"ח במקום סכום של 1148 ש"ח. העותרים תוקפים את חוקתיות הקיצוץ. בעתירתם הם טוענים כי סעיפים 2 ו-10(א) אינם חוקתיים שכן הם פוגעים בזכותם של זכאי קצבת הזקנה לכבוד ולקניין בהתאם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לטענתם, קצבת הזקנה המקוצצת מונעת מהם צריכתם של תרופות חיוניות ומוצרי מזון בסיסיים ופוגעת, על כן, בזכות החוקתית לקיום מינימאלי בכבוד. זאת ועוד, הקיצוץ בקצבת הזקנה פוגע בזכות החוקתית לקניין המשתרעת, לטענתם, על זכאותם לקבל את הקצבאות הממומנות, בחלקן, מכיסם. לבסוף, טוענים העותרים כי הקיצוץ פוגע בזכות החוקתית לביטחון סוציאלי. לטענתם, פגיעות אלה אף אינן עומדות בתנאיה של פסקת ההגבלה ולכן סעיפים 2 ו-10(א) לחוק תכנית החירום הכלכלית בטלים. לצד עתירתם למתן צו על תנאי עתרו למתן צו ביניים. העתירה למתן צו ביניים נדחתה (ביום 28.6.02).
4. המשיב טוען בתגובתו כי הקיצוץ בקצבת הזקנה אינו פוגע בזכויות חוקתיות של זכאי הקצבה ומכל מקום פגיעתו עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה. לטענתו, הבטחתה של רמת קיום מינימאלית מוגשמת באמצעות גמלת הבטחת הכנסה הניתנת על פי קריטריונים כלכליים. לעומתה, קצבת זקנה הינה הקצבה אוניברסלית, הניתנת לכל מי שהגיע לגיל הפרישה ללא תלות בקריטריונים כלכליים. על יסוד הבחנה זו טוען המשיב כי הקיצוץ בקצבת זקנה אינו פוגע בזכות החוקתית לכבוד. באשר לטענת העותרים בדבר פגיעה בזכות החוקתית לקניין, טוען המשיב כי מדובר בפגיעה זניחה שאין בה כדי להביא לביטולו של חוק תכנית החירום הכלכלית.
5. ביום 29.5.03 התקבל חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג- 2003 (להלן: חוק ההבראה). חוק זה מאריך את תקופת הקיצוץ בקצבת הזקנה עד לסוף שנת 2006. כמו כן נקבע בחוק ההבראה מנגנון הצמדה לפיו תעודכן קצבת הזקנה, אחת לשנה, בהתאם למדד המחירים לצרכן ולא בהתאם לשכר הממוצע במשק, אחת לחצי שנה. בעקבות חקיקתו התבקשו הצדדים (ביום 9.6.03) להודיע לבית המשפט את עמדתם בסוגיה לנוכח דבר החקיקה. העותרים טוענים, כי הסדר חקיקתי זה משאיר על כנו את הפגיעה בזכויות החוקתיות של זכאי קצבת הזקנה ואף מעצימה. עמדת המשיב, בעקבות חקיקת חוק ההבראה, לא השתנתה. לטענתו, מאחר שהקיצוץ בקצבת הזקנה הינו חוקתי, הרי שאף הארכתו בחוק ההבראה היא חוקתית.
המסגרת הנורמטיבית
6. קצבת הזקנה משתלמת לכל מבוטח המגיע לגיל קצבת הזקנה (מאחר שהמחוקק לא טבע שם כולל לאוכלוסיית זכאי הקצבה, יכונה להלן המשתייך לה כ"זקן"). וכך קבע סעיף 244 לחוק הביטוח הלאומי בטרם הוטל הקיצוץ על קצבת הזקנה:
"244. קצבת זקנה
(א) מבוטח שהגיע לגיל קצבת זקנה, ישלם לו המוסד, ..., קצבה חודשית בשיעור של 16% מהשכר הממוצע."
קצבה זו היא אוניברסאלית - ניתנת לכל מבוטח שהגיע לגיל קצבת הזקנה ללא קשר לאמצעים הכלכליים העומדים לרשותו (ראו: בג"ץ 199/92 לוסקי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מז(5) 734; בג"ץ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4) 423 (להלן: חלמיש); א' דורון, "הביטוח הלאומי במאבק על האוניברסליות", ביטחון סוציאלי 49 (1997) 25). לצד קצבת הזקנה מעניקה מדינת ישראל גמלת הבטחת הכנסה על פי ההסדר המעוגן בחוק הבטחת הכנסה, התש"ם-1980 (להלן: חוק הבטחת הכנסה). גמלה זו, לעומת קצבת הזקנה, ניתנת על בסיס של בחינת היכולת הכלכלית של מקבל הגמלה (ראו: סעיפים 2(א)(4) ו-5(ב) לחוק הבטחת הכנסה; ב' מורגנשטיין, נ' שמאי, ת' הרון, "חוק הבטחת הכנסה בישראל: רקע וחקיקה בעתיד", ספר מנחם גולדברג (2001) 404; בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 692; עב"ל 1205/00 מוחמד - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם) והאסמכתאות שם; א' ל' מילר, "דיני הבטחת הכנסה בישראל בהשוואה למשפט במערב-גרמניה", שנתון משפט העבודה א (תש"ן) 89; ג' גל וא' דורון, "גמלאות הבטחת הכנסה ומלכודות עוני: הנסיון הישראלי", ביטחון סוציאלי 58 (2000)). טענות העותרים מופנות כנגד הקיצוץ בקצבת הזקנה ואינן מופנות כלפי הזכאות לגמלת הבטחת הכנסה. השאלה העומדת במוקד העתירה היא, האם קיצוץ זה חוקתי?
הזכות לקיום מינימאלי בכבוד
7. הזכות לקיום מינימאלי מהווה חלק אינטגרלי מהזכות החוקתית לכבוד. עמדתי על כך באחת הפרשות בצייני:
"כבודו של האדם כולל בחובו... הגנה על מינימום הקיום האנושי... אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הרעב ללחם, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם שאין לו גישה לטיפול רפואי אלמנטרי, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע; אדם הנאלץ לחיות בתנאים חומריים משפילים, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע" (רע"א 4905/98 גמזו נ' ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, 375 (להלן: גמזו); וכן ראו: בג"ץ 161/94 אטרי נ' מדינת ישראל (לא פורסם) (להלן: אטרי)).
העותרים טוענים כי הקיצוץ אינו חוקתי משום שהוא פוגע בזכות לקיום מינימאלי בכבוד וככזה הוא בטל. אין בידי לקבל טענה זו. חוק תכנית החירום הכלכלית מפחית את קצבת הזקנה בשיעור של 4% (כאמור בסעיף 10(א) לחוק תכנית החירום הכלכלית). קיצוץ זה לא יחול על הזכאי לגמלת הבטחת הכנסה (ראו סעיף 10(ב)(6) לחוק תכנית החירום הכלכלית). לפיכך, אוכלוסיית הזקנים שזכאית לגמלת הבטחת הכנסה לא נפגעת מהקיצוץ בשיעור של 4% מקצבת הזקנה. העותרים אינם מבחינים בעתירתם בין מי שזכאי לגמלת הבטחת הכנסה בנוסף לקצבת הזקנה לבין זקן הזכאי לקצבת זקנה בלבד. בכך, למעשה, נשמטת טענתם כנגד חוקתיות הקיצוץ. הפגיעה לה טוענים העותרים בזכות לקיום מינימאלי בכבוד היתה יכולה להישמע, מבלי להכריע בדבר, ככל שהיא תוקפת את העדר זכאותו של זקן פלוני לגמלת הבטחת הכנסה ולא כשהיא נשענת על הקיצוץ בקצבת הזקנה. כך, על פי טענתם, עצם הקיצוץ בשיעור של 4% טומן בחובו פגיעה בקיום המינימאלי בכבוד. אולם עמידה בתנאים לקבלת גמלת הבטחת הכנסה מונעת את הקיצוץ בקצבת הזקנה ובכך מסירה את החשש של העותרים לפיו נפגעה יכולתם להתקיים בכבוד. משכך הם פני הדברים, איני מוצא בקיצוץ בשיעור 4% ובהקפאת הצמדתו למדד, כשלעצמם, פגיעה בזכות לקיום מינימאלי בכבוד. זאת מבלי להידרש לשאלת היחס שבין גמלת הבטחת הכנסה לבין הזכות לקיום מינימאלי בכבוד.
8. הטריד אותנו מצבם של העותרים 2 ו-3 שכל הכנסתם נובעת מקצבת הזקנה. בעתירה שלפנינו לא הפנו עותרים אלה את טענותיהם כנגד אי זכאותם לגמלת הבטחת הכנסה. ממילא לא שמענו טיעונים בסוגיה זו. לא נבחנו בפנינו הקריטריונים לקבלת גמלה זו. בנסיבות אלה, לא מצאנו לנכון לפסוק בסוגיה זו ולא נביע לגביה כל עמדה.